NCC修法 不可違憲躁進（許家馨）
2009年02月19日蘋果日報
論壇
國家通訊委員會（National Communications Commission, NCC）提出「衛廣法修正草案」引起「箝制新聞自由」的爭議。釐清問題之道，首要體認「新聞自由」並非政治修辭，而是有嚴謹內涵的憲法概念。林子儀大法官清楚指出：「新聞自由是一種工具性的權利」，並非「天賦人權」。其範圍之廣狹，保障之強弱，端視該權利是否有助於促進民主發展，健全公共領域。換言之，「管制媒體」不見得就是「箝制新聞自由」。適當的管制，反而可能促進「新聞自由」。因此，問題在於，衛廣法修正草案是否適當？是否違憲？是否真能促進公共利益？管制成本與濫權危險是否太高？
草案法律標準模糊
以爭議最大的「製播新聞及評論，應符合事實查證及公平原則（第20條第2項），處三十萬元以上，兩百萬元以下罰款（第45條）」而論，其違憲情狀相當明顯。首先，此等管制乃是針對言論內容的管制，輔以嚴重罰則，應受到「嚴格審查標準」的審查，同時須符合法律明確性原則。以「事實查證」而論，草案法律標準極端模糊，沒有規定行為人主觀上對虛偽事實認知的程度，因而其查證義務的判斷標準無法確定。筆者研究八年來一千五百個台灣高等法院誹謗判決，發現連法院都尚未發展出穩定一貫查證義務標準。NCC貿然介入到底是要求行為人查證到什麼程度？
再者，如果NCC所謂的「公平原則」，乃是仿效美國聯邦通信委員會（Federal Communications Commission, FCC）過去的fairness doctrine政策，要求廣電媒體對重大公共事務必須平衡報導，就要很小心地評估這種法律移植是否會適應不良。儘管美國聯邦最高法院曾肯定其合憲性，但是FCC在1987年自行基於違憲疑慮加以取消。取消該政策之前，三十年當中，FCC非常戒慎恐懼。其運作成功的關鍵，在於它事實上是一種補充美國新聞專業對於「客觀性」追求的協力措施。絕大部分時候，FCC讓新聞專業圈自行管理，唯有明顯重大的事件，FCC才會介入。這是因為對於「公平」與否的判斷，非常地微妙。單靠政府隻手想要扭轉台灣電子媒體低度專業的生態，無異邀請政府長驅直入介入日常新聞運作，太過危險。
朝誘導式管制努力
更深刻的問題在於，台灣的政府與公共領域在藍綠極端的政治鬥爭下，制度的「公共性」極低，對立群眾對於政府高度不信任。而強烈的裁罰需要建立在民眾對該機關的信任感之上。NCC之所以建制為獨立機關，正是希望在藍綠政治之外，創造政府治理的「公共性」。但信任不是一蹴可幾的。我可以理解NCC的委員希望有積極的作為，但是「實質公共性」，也就是大眾的信賴，必須長期努力贏得。施政基礎尚未穩固前，就迫不及待揮舞大刀，不是明智的策略。
針對「事實查證」，筆者建議：不要急著運用傳統的「命令處罰」式的管制，而應待之以誘導式的管制。事實查證最大的問題，在於如何兼顧新聞的及時性，錯誤新聞消息來源的新聞性，以及對於事實的要求，而這一切都需要逐案累積經驗，才能抽繹出可操作的原則。NCC或可積極建立新聞倫理委員會，容納業學界公民團體代表，長期研究發表案例準則，並且應法院民刑事誹謗訴訟的要求，針對被告媒體是否已盡查證義務出具專家意見。如此，可以讓分散式（各級法院）的管制，配合集中式（NCC）的誘導相輔相成，累積社會共識，避免NCC一個獨立機關寡佔巨大的認定權與裁罰權。
筆者並未一概反對其他草案內容。「置入式行銷」的管制或「回覆權」，或許值得嘗試，惟規定必須盡可能明確。至於「公平原則」，由於高度的不確定性，建議加以放棄。讓「回覆權」來負擔督促媒體平衡報導的機制即可。
作者為美國芝加哥大學法學博士候選人
許家馨
